حضور ایران در فهرست سیاه FATF یعنی حتی بانک‌ها و شرکت‌های چین، روسیه و هند هم با احتیاط و وسواس هرچه تمام‌تر مبادلات مالی مرتبط با ایران را بررسی می‌کنند. اگر این دو لایحه در مجمع تأیید و عضویت ایران در این نهاد بین‌المللی نهایی شود، بازرگانان، تجار و شرکت‌های ایرانی با سهولت بیسشتری، همچون عضوی از جامعه یا بازار جهانی، با کشورهای دیگر مبادله خواهند داشت.
برای بررسی این مسأله -البته بررسی چند باره و شاید به تعداد سال‌های مطرح بودن این موضوع- با دو کارشناس گفت‌و‌گو کرده‌ایم. حمید قنبری، پژوهشگر حقوق بین‌الملل به پرسش‌ها درباره ماهیت، محتوا و الزامات این دو لایحه پاسخ داده است و در گفت‌و‌گو با حسین قریبی، سفیر سابق و صاحب‌نظر دیپلماسی اقتصادی هم خود نهاد FATF و سازوکارهای آن بررسی شده است. این دو گفت‌و‌گو با چشم‌انداز بازشدن قفل یک مسأله فنی انجام شده است که در چنبره بلاتکلیفی مانده‌اند.
حسین قریبی، صاحب‌نظر دیپلماسی اقتصادی:
FATF حل نشود رفع تحریم ها هم کم اثر می شود
* منتقدان می‌گویند در شرایط تحریم، نه‌تنها نباید به FATF پیوست، بلکه پیوستن به آن مشکلات بیشتری را علاوه بر تحریم‌ها وارد می‌کند.
FATF اساساً یک موضوع فنی است و آنچه سیاسی است، تحریم‌هاست. منظور از سیاسی بودن تحریم این است که امکان یا احتمال دارد با تصمیمات سیاسی، شرایط تحریم به‌سرعت تغییر کند، اما برای FATF اینطور نیست. FATF یک سازمان استانداردسازی بین‌المللی است. حتی اگر در یک زمان احتمالی درباره تحریم‌ها تصمیم‌گیری شود، مسأله FATF همچنان به قوت خود باقی خواهد بود. به این دلیل که در صورت از میان رفتن تحریم‌ها، اگر شرکت‌ها، بانک‌ها و دولت‌هایی بخواهند با ایران کار کنند، باز هم با FATF روبه‌رو خواهند بود که به آنان می‌گوید به دلیل عضو نبودن ایران در این نهاد، شرکت‌ها باید با ملاحظات بیشتر و دقت مضاعفی نسبت به یک مشتری معمولی با ایرانی‌ها کار کنند. امروز که تحریم وجود دارد، ممکن است برخی دولت‌ها یا شرکت‌های بین‌المللی بخواهند در اجرای تحریم‌ها نسبت به ایران اغماض نشان دهند و در محدوده‌هایی با شرکت‌های ایرانی کار کنند، اما با توجه به وجود ایران در فهرست سیاه FATF، شاید انگیزه کمتری داشته باشند، چون اینجا با فشار دولت آمریکا مواجه نخواهند بود، بلکه با نهاد رگولاتوری و نظارتی کشور خودشان درگیر می‌شوند.
* بنابراین، با وجود ایران در فهرست سیاه FATF ما با تحریم‌های مضاعف روبه‌رو هستیم؟
پس از تحریم‌ها، مسأله دیگری که امروز با آن مواجه هستیم، محدودیت‌های بانکی است که به خاطر قرارداشتن ما در فهرست سیاه FATF به آن دچار شده‌ایم.
* فرض که FATF تحریم مضاعف باشد، منتقدان می‌گویند حالا که تحریم‌های اصلی وجود دارد، چرا به FATF فکر کنیم؟ می‌گویند حالا که درگیر فشار حداکثری هستیم، FATF موضوعیت ندارد.
درست است که در وضعیت تحریمی، عادی شدن شرایط ما در FATF کمک زیادی به مناسبات بانکی نخواهد کرد، اما مهم است در نظر داشته باشیم که تحریم یک مسأله سیاسی است که می‌تواند با تصمیمات سیاسی رفع شود. اما FATF یک امر فنی، کارشناسی و یک فرآیند زمانبر است. یعنی اگر قرار باشد برای خروج از فهرست سیاه FATF پیشرفتی حاصل شود، باید از حالا مقدمات آن فراهم شده و هرچه زودتر به شرایط عادی برسیم. همان‌طور که در دوره برجام، به‌رغم گشایش در تحریم‌ها، FATF بود که به عنوان معضل جدید پیش روی تجارت خارجی ایران مطرح شد. بنابراین باید از این تجربه درس بگیریم.
* تأکید می‌کنید که FATF یک مسأله فنی است. پس چرا در ایران صرفاً درباره جنبه‌های سیاسی آن بحث می‌شود؟ واقعاً سیاسی نیست؟
وقتی فرآیندهای قانونی کنوانسیون‌های CFT و پالرمو در کشور درحال بررسی بود، امیدواری ایجاد شد که وضعیت ایران در FATF به حل نهایی نزدیک شود. اما در داخل بحث‌ها درباره این دو کنوانسیون از جنبه فنی خود خارج شد که باعث شد به‌رغم پیشرفت قابل‌توجه در مجلس، فرآیند تصویب آنها عملاً زمینگیر شد. این اتفاق در داخل کشور باعث شد وقتی کارشناسان و هیأت ایرانی در جلسات کارشناسی FATF حاضر شدند تا برای ارزیابی میزان پیشرفت در تعهدات و رفع کاستی‌های استانداردسازی ایران گزارش ارائه دهند، هیأت ایرانی نتوانست گزارشی ارائه دهد. به همین دلیل دوره همکاری تقریباً سه ساله ایران با FATF در آن زمان، عملاً به پایان رسید و وضعیت ما به شرایط قبل از سال ۱۳۹۵ بازگشت. این اتفاق درحالی افتاد که هم درFATF و هم کنوانسیون‌های مورد بحث، جنبه‌های فنی بسیار مهم هستند و هر روز در نهادهای مرتبط مالی، بانکی و قضایی جهان به صورت عادی و روزمره در این باره بحث می‌شود. اما برخلاف آن تجربه‌ها، در کشور ما به موضوع اختلافی جریان‌های سیاسی تبدیل شد که باعث شد جنبه منفی آن ناروشن بماند.
* به نظر می‌رسد نگرانی اصلی منتقدان این است که در این کنوانسیون‌ها نوعی یکسان‌سازی سازوکارهای مقابله با پولشویی پیش‌بینی شده، یعنی هم بر تصویب قوانین تأکید شده، هم ایجاد سازوکارهای مالی و بانکی. آیا درس گرفتن از تجربه‌های موفق و خوب جهان ایرادی دارد؟
همان‌طور که اشاره کردید، بعضی از دوستان با این مسأله موافق نیستند، همچنان که برخی دیگر از دوستان هم از اینکه FATF از سوی هفت کشور صنعتی پایه‌گذاری شده حساس هستند. اما باید توجه داشت که در هر صورتی، نظام مالی جهانی به هم پیوسته و یکپارچه است و این یکپارچگی، یکسان‌سازی رویه‌ها و استانداردسازی معیارها برای مقابله با پولشویی را ناگزیر می‌کند. اما مسأله مهم این است که اینجا، سخن از «استانداردهای یکسان» است، نه ایجاد «سازمانی فراملی بالاتر از دولت‌ها» که با امر و نهی یا رویه‌های طرف‌های خارجی کار کند! در رابطه با هوانوردی بین‌المللی یا فوتبال هم به همین صورت عمل نمی‌کنیم؟ آیا هر کشور استاندارد هوانوردی خودش را دارد؟ یا هر کشوری، مقررات خاص خودش را برای فوتبال دارد؟ در FATF هم مانند این حوزه‌ها، کشورها استانداردهای همسان دارند، اما این استانداردها از سوی خودشان و با مدیریت و مطابق با صلاحیت‌های حقوقی و قضایی و حکمرانی خودشان اجرا می‌شود.
*برخی نگران هستند که با وجود حضور آمریکا و رژیم صهیونیستی در FATF امکان ندارد ما عضو عادی آن شویم، حتی با اجرای همه مقررات.
وقتی روند عادی‌سازی پرونده ایران در این نهاد در دستورکار بود، رژیم اسرائیل هنوز عضو شورای اصلی این نهاد نشده بود، اما با تعلل صورت گرفته، امروز این رژیم در FATF وضع بهتری پیدا کرده، اما به این معنی نیست که بتواند نظرات خودش را در FATF دیکته کند. زیرا همه مباحث، فرآیندها و طرح‌ها و سازوکارها در FATF کاملاً فنی و مبتنی بر مذاکرات چندجانبه است و هر تصمیمی صرفاً براساس واقعیت‌های عینی گزارش شده و با رأی‌گیری اجماعی تصویب می‌شود. بنابراین نه این رژیم و نه دولت آمریکا نمی‌توانند گرایش سیاسی خود را در مباحث فنی FATF دخالت دهند، از جمله درباره ایران.
* می گویند عضویت در FATF یعنی اطلاعات کشور خود را در اختیار بیگانه قرار دهیم. این ادعا درحالی است که روسیه نه‌تنها عضو فعال FATF است، بلکه همین حالا بانک‌های چینی که طرف اصلی تجارت ما هستند، مقررات FATF را نسبت به ایران و تجار ایرانی به‌شدت اجرا می‌کنند.
روسیه تا پیش از حمله به اوکراین یک عضو بانفوذ FATF بود و همیشه هم به نمایندگان ایران توصیه می‌کردند سریع‌تر عضو این نهاد شوید. واحد اطلاعات مالی روسیه که «روسفین مانیتورینگ» نامیده می‌شود، یکی از واحدهای موفق مبارزه با پولشویی در روسیه است که به عنوان یک مدل نمونه در جهان معرفی می‌شود. عضویت روسیه در FATF درحالی است که روس‌ها بشدت نگاه امنیتی قوی دارند، اما با عضویت در این نهاد به یک بازیگر مؤثر در استانداردسازی فرآیندهای FATF تبدیل شدند. حتی بعد از جنگ اوکراین هم حضور یا عضویت روسیه در FATF سیاسی نشد و به‌رغم فشارهای وارد شده به روسیه از ناحیه جنگ اوکراین در سایر زمینه‌ها، روس‌ها توانستند در FATF خود را از فشار بین‌المللی و محدودیت بانکی مصون نگه دارند. این امر درباره چین، هند و بسیاری از کشورهای مستقل و دوست ما صادق است.
**حمید قنبری، پژوهشگر حقوق بین‌الملل:
پیوستن به CFT و پالرمو تعارضی با حاکمیت ملی ندارد
*رویکرد جمهوری اسلامی ایران نسبت به کنوانسیون‌های بین‌المللی چیست و از چه منظری به آنها نگاه می‌شود؟
جمهوری اسلامی ایران از بدو تأسیس تا امروز همواره نگاه «گزینشی-تحلیل‌محور» نسبت به معاهدات و کنوانسیون‌های بین‌المللی داشته. به‌عبارتی، عضویت در این اسناد نه به‌عنوان تعهد کورکورانه، بلکه به‌عنوان بخشی از دیپلماسی حقوقی و ابزار تأمین منافع ملی تلقی شده است. از منظر حقوق بین‌الملل هیچ کشوری موظف نیست بدون تحلیل حقوقی و ارزیابی منافع راهبردی، به معاهدات بپیوندد. اصل «حاکمیت دولت‌ها» و اصل «رضایت» (Consent) در انعقاد معاهدات، به‌صراحت در کنوانسیون وین ۱۹۶۹ در مورد حقوق معاهدات به رسمیت شناخته شده‌اند. ایران نیز در همین چهارچوب، با بررسی مفاد حقوقی، آثار اجرایی و نسبت اسناد بین‌المللی با اصول قانون اساسی و سیاست‌های کلان نظام، درباره پیوستن یا نپیوستن تصمیم‌گیری می‌کند. این نگاه در بسیاری از کشورهای غیرغربی رایج است که نسبت به سازوکارهای نظم حقوقی بین‌الملل، نگاه انتقادی و مبتنی بر ملاحظات سیاسی و امنیتی دارند. همچنین موضع ایران به‌شدت متأثر از تجارب گذشته در تعامل با نهادهای بین‌المللی است. تجربه‌هایی نظیر همکاری با آژانس بین‌المللی انرژی اتمی یا روند مذاکره برجام، به‌وضوح نشان داده‌اند که گاه «همکاری حقوقی» به‌جای آنکه منجر به اعتمادسازی شود، به‌عنوان ابزار فشار مضاعف مورد استفاده قرار گرفته است. از این منظر ایران با تردید و احتیاط وارد هر نظام تعهدآور می‌شود، مگر آنکه تضمین‌هایی عملی برای بی‌طرفی و عدالت در اجرای مفاد معاهده وجود داشته باشد.
*تفاوت کنوانسیون‌های CFT و پالرمو با دیگر کنوانسیون‌ها چیست و چرا این‌قدر حساسیت‌برانگیز شده‌اند؟ آیا این حساسیت‌ها به ماهیت خود کنوانسیون برمی‌گردد یا به فضای سیاسی کشور؟
کنوانسیون‌های CFT و پالرمو اسنادی هستند که با هدف مقابله با پدیده‌های جهانی مانند تأمین مالی تروریسم و جرایم سازمان‌یافته تدوین شده‌اند. تفاوت این کنوانسیون‌ها با اسناد مشابه آن است که مستقیماً به نظام‌های مالی کشورها مرتبط می‌شوند و از دولت‌ها می‌خواهند برای مقابله مؤثر با این جرایم، ساختارهای حقوقی، کیفری و نظارتی مشخصی ایجاد کنند. این موضوع باعث شد آثار اجرایی این کنوانسیون‌ها گسترده‌تر از اسناد صرفاً سیاسی یا فرهنگی باشد. از طرف دیگر برخی مفاهیم مندرج در این اسناد، مانند «تروریسم» یا «سازمان مجرمانه» به دلیل ماهیت بین‌المللی‌شان، نیازمند تفسیر و تطبیق با نظام حقوقی هر کشور هستند. به همین دلیل در برخی کشورها، از جمله ایران، اسناد با دقت بیشتری بررسی می‌شوند تا اجرای آنها با اصول قانون اساسی و سیاست‌های کلی هماهنگ باشد. حساسیت‌هایی که پیرامون این کنوانسیون‌ها در فضای عمومی مطرح می‌شود، لزوماً به معنای مخالفت با اصل همکاری‌های بین‌المللی نیست، بلکه ناشی از اهمیت و تأثیرگذاری این اسناد در حوزه‌های مالی، قضایی و امنیتی کشورهاست.
* در لایحه پیوستن ایران به کنوانسیون پالرمو یا مقابله با جرایم سازمان‌یافته، تأکید شده که دست‌کم در ۵ ماده این کنوانسیون تحفظ اعلام شود. منتقدان می‌گویند در این کنوانسیون‌ها امکان تحفظ وجود ندارد.
در پاسخ به این نگرانی باید توضیح داد که اعلام تحفظ در اسناد بین‌المللی، یک رویه پذیرفته‌شده در حقوق معاهدات است و کنوانسیون پالرمو نیز به‌طور کلی امکان اعلام تحفظ را به رسمیت می‌شناسد، هرچند این امکان دارای محدودیت‌هایی است. ماده ۳۵ این کنوانسیون به‌صراحت اعلام می‌کند تنها نسبت به برخی مواد خاص مانند ماده مربوط به حل‌وفصل اختلافات می‌توان تحفظ اعلام کرد، اما این ماده اعلام تحفظ را به‌طور کامل ممنوع نمی‌سازد. به همین دلیل بسیاری کشورها هنگام پیوستن به کنوانسیون، از ابزارهایی نظیر تحفظ یا بیانیه‌های تفسیری استفاده می‌کنند تا نحوه اجرای مفاد را با اصول حقوقی و منافع ملی خود هماهنگ کنند. در مورد ایران نیز اعلام تحفظ در چند ماده، با هدف تبیین موضع حقوقی کشور و جلوگیری از تفسیرهای احتمالی مغایر با قانون اساسی صورت گرفته است. بنابراین اصل اعلام تحفظ در چهارچوب کنوانسیون پالرمو امکان‌پذیر است و ادعای ممنوعیت مطلق آن با واقعیت‌های حقوق بین‌الملل همخوانی ندارد.
* مفاد کنوانسیون‌های CFT و پالرمو می‌توانند به‌نوعی به‌عنوان تعریف یک استاندارد بین‌المللی برای کشورها تلقی شوند. بخشی از این استاندارد از دولت‌ها می‌خواهند با توجه به تعاریف و الزامات این کنوانسیون‌ها، سازوکارهای شفافیت در نظام مالی و مقررات اقتصادی خود را طراحی کنند. آیا این مسأله با استقلال کشورها، از جمله ایران، تعارض ندارد؟ آیا نمی‌شد به‌جای این استانداردهای جهانی، سازوکار بومی خود را طراحی کنیم؟
پاسخ به این پرسش نیازمند توجه به ماهیت نظم حقوقی بین‌المللی است. در جهان کنونی، مسائل مالی، بانکی و مقابله با جرایم سازمان‌یافته فراملی، دیگر در مرزهای داخلی کشورها محصور نیست. همین امر موجب شده تا جامعه بین‌المللی با مشارکت گسترده دولت‌ها، مجموعه‌ای از استانداردها و سازوکارهای مشترک را در قالب کنوانسیون‌هایی نظیر CFT و پالرمو تدوین کند. هدف اصلی این اسناد ایجاد هماهنگی در مقابله با چالش‌هایی است که ابعاد جهانی دارند؛ مانند پولشویی، تأمین مالی تروریسم یا قاچاق سازمان‌یافته. در این چهارچوب کنوانسیون‌ها از دولت‌ها می‌خواهند نظام حقوقی داخلی خود را با حداقلی از استاندارد جهانی منطبق سازند، اما اصل حاکمیت ملی را نیز به رسمیت می‌شناسند. این اسناد هیچ کشوری را ملزم به اجرای جزئیات خاصی نمی‌کنند، بلکه صرفاً مسیر کلی را ترسیم می‌کنند و اجرای جزئیات آن را به‌عهده نظام حقوقی هر کشور می‌گذارند. به همین دلیل در این کنوانسیون‌ها امکان اعلام تحفظ، تفسیر و حتی ارائه شیوه‌های بومی اجرا پیش‌بینی شده است. در مورد ایران نیز طراحی سازوکارهای داخلی برای شفافیت مالی، ضروری و مورد اتفاق همه متخصصان است. اما در کنار طراحی مدل بومی، باید توجه داشت که تعامل با اقتصاد جهانی مستلزم زبان و استاندارد مشترک است. می‌توانیم چرخ را از نو اختراع کنیم، اما تا زمانی که این چرخ با چرخ‌های دیگر کشورها به صورت هماهنگ نچرخد، حرکت ما در مسیر همکاری مالی بین‌المللی با موانع جدی روبه رو خواهد بود. بنابراین پذیرش استانداردهای بین‌المللی نه به‌معنای واگذاری استقلال، بلکه به‌منزله استفاده از تجربه جمعی برای حضور مؤثرتر در اقتصاد جهانی است.
* یکی از مباحث مهم کنوانسیون‌های CFT و پالرمو، اشتراک‌گذاری اطلاعات مالی یا قضایی مربوط به متهمان و استرداد آنان است. با توجه به اینکه چنین اقداماتی در نظام حقوقی ایران سابقه ندارد، این موضوع چگونه قابل اجراست؟ هرچند در خود کنوانسیون‌ها و لایحه دولت، شروطی برای حفظ اقتدار ملی کشور پیش‌بینی شده است.
در نظام حقوق بین‌الملل، همکاری برای تبادل اطلاعات مالی و قضایی یا استرداد متهمان، نه‌تنها سابقه‌ای طولانی دارد، بلکه یکی از ارکان مقابله با جرایم فراملی محسوب می‌شود. با توجه به گسترش شبکه‌های مالی بین‌المللی و افزایش جرایمی نظیر پولشویی و تأمین مالی اقدامات غیرقانونی، هیچ کشوری به‌تنهایی قادر به مقابله مؤثر با این پدیده‌ها نیست. لذا کنوانسیون‌های CFT و پالرمو تلاش کرده‌اند سازوکاری برای تبادل اطلاعات و همکاری‌های قضایی ایجاد کنند، اما این همکاری‌ها، الزام‌آور به معنای مطلق آن نیستند. در این کنوانسیون‌ها تصریح شده که همه اقدامات در چهارچوب قوانین داخلی کشورها و با رعایت اصول حاکمیتی آن کشورها انجام می‌شود. به عبارت دیگر هرگونه اشتراک اطلاعات یا استرداد متهم، منوط به بررسی پرونده در نهادهای قضایی داخلی، تطابق با قوانین ملی و رعایت حقوق بنیادین متهم است. حتی بسیاری از کشورها، هنگام اجرای این مفاد شرط‌هایی مانند نبود انگیزه سیاسی یا ضمانت‌های محاکمه عادلانه را مدنظر قرار می‌دهند. درباره ایران نیز با بهره‌گیری از ظرفیت‌های حقوق داخلی و استفاده از ابزارهایی مانند معاهدات دو یا چندجانبه همکاری قضایی، می‌توان اجرای این مفاد را به‌گونه‌ای تنظیم کرد که هم منافع ملی و هم اصول قانونی رعایت شود. نکته مهم آنکه این همکاری‌ها به معنای ارائه بی‌قیدوشرط اطلاعات نیست، بلکه همواره از طریق سازوکارهای رسمی، بر اساس درخواست مشخص و پس از طی فرآیندهای حقوقی دنبال می‌شود. بنابراین نگرانی‌ها درباره تعارض با حاکمیت ملی، در عمل با وجود این موانع حقوقی و فیلترهای قانونی قابل مدیریت است.
* منتقدان پیوستن به کنوانسیون‌های CFT و پالرمو معتقدند عضویت در آنها به معنای اشتراک‌گذاری اطلاعات، از بین رفتن محرمانگی داده‌ها و فراهم شدن دسترسی سایر کشورها به اطلاعات اقتصادی ماست. این در حالی است که در متن این کنوانسیون‌ها، چنین الزاماتی با این تلقی وجود ندارد.
این دغدغه یک نگرانی رایج است، اما بررسی دقیق متن کنوانسیون‌های CFT و پالرمو نشان می‌دهد چنین تلقی‌ای با واقعیت‌های حقوقی این اسناد همخوانی ندارد. هیچ‌یک از این کنوانسیون‌ها دولت‌ها را ملزم به ارائه بی‌قیدوشرط اطلاعات اقتصادی، مالی یا قضایی به سایر کشورها یا نهادهای بین‌المللی نمی‌کنند. در واقع تبادل اطلاعات در این کنوانسیون‌ها دارای چهار شرط کلیدی است: اول، باید در پاسخ به درخواست رسمی و مشخص یک کشور عضو باشد؛ دوم، تنها در چهارچوب سازوکارهای قانونی کشور دریافت‌کننده تقاضا انجام شود؛ سوم، هر کشوری حق دارد در صورت مغایرت با منافع ملی، امنیت ملی، یا محرمانگی اطلاعات، از ارائه اطلاعات خودداری کند؛ و چهارم، استفاده از اطلاعات دریافت‌شده تنها در همان موضوعی که در درخواست آمده، مجاز است و نمی‌توان آن را به موضوعات دیگر تعمیم داد. علاوه بر این، بسیاری کشورها هنگام عضویت در این کنوانسیون‌ها، بیانیه‌های تفسیری یا ملاحظات اجرایی را ثبت می‌کنند تا خطوط قرمز امنیتی و حقوقی آنان مشخص شود. ایران نیز می‌تواند هنگام عضویت، ضوابطی برای نحوه تبادل اطلاعات تدوین کرده و با تصویب قوانین داخلی لازم، سازوکاری برای حفظ محرمانگی اطلاعات راه‌اندازی کند. بنابراین عضویت در این کنوانسیون‌ها نه‌تنها به معنای باز شدن درهای اطلاعاتی کشور نیست، بلکه می‌تواند با طراحی دقیق و متناسب با ملاحظات ملی، به تقویت نظام شفافیت مالی کمک کند، بدون آنکه به استقلال یا امنیت داده‌های اقتصادی کشور لطمه‌ای وارد شود.
کلمات کلیدی :
کنوانسیون سی اف تیکنوانسیون پالرموسرنوشت FATFفهرست سیاه FATFعادی‌سازی پرونده ایرانرژیم اسرائیل FATF